巴西联邦税务局发布第647/2026号法令：确立人工智能监管框架与伦理准则

2026年2月5日，巴西联邦税务局（Receita Federal do Brasil, RFB）正式发布了第647/2026号法令，标志着该机构在人工智能（AI）应用领域迈出了规范化的关键一步。该法令详细规定了在税务管理中引入AI技术的原则、指导方针及安全防护机制。其监管范围覆盖了AI系统的全生命周期，从最初的研发、合同签署，到运行中的实时监控，直至最终的退役处理，旨在确保所有技术应用均严格遵守现行法律，并切实保障公民的敏感信息与个人隐私安全。

这一新政策的推出，使巴西联邦税务局的行动与《巴西人工智能计划》（PBIA 2024–2028）实现了高度协同。该国家级计划的目标是让巴西在人工智能治理领域跻身世界领先地位。在RFB的政策框架中，“人类监督”被列为核心原则，明确禁止算法进行完全自主的决策。在税务局的运作体系内，人工智能被严格定位为辅助工具，主要负责数据分析和初步筛选，而涉及纳税人权益的最终裁决权必须牢牢掌握在政府公职人员手中。

这种管理模式体现了税务部门在利用前沿技术提升行政效率方面的持续探索。此前，巴西税务系统在反欺诈领域已成功部署了受人类监管的自动化工具，此次政策则是对既有经验的制度化升华。法令明确要求，所有部署的AI系统必须具备可解释性、透明度和可审计性，且必须符合严格的可追溯性标准，以从源头上消除算法偏见。此外，法令严厉禁止使用任何侵犯基本人权的技术，例如大规模监控工具或旨在操纵公民行为的算法模型。

在风险管理架构方面，RFB采取了双轨制：业务部门负责评估业务相关风险，而信息技术部门则专注于技术分析与网络安全。决策的中枢在于信息技术与信息安全委员会（Comitê de Tecnologia e Segurança da Informação），该机构负责审批关键项目并监督系统运行表现，特别是在涉及伦理和战略风险时行使最高决策权。值得注意的是，为了防止数据泄露，法令在与外部供应商的合同中设立了“防火墙”，严禁第三方利用联邦税务局的数据来训练其私有模型。

尽管该文件在内部管理上十分严密，但一些法律分析家对其法律效力的层级提出了质疑。目前，法律界正围绕该法令的适用基础展开激烈讨论：仅凭一项内部行政法令，是否足以规范那些直接影响纳税人核心权利的事项，例如税务稽查对象的自动筛选或罚款金额的判定？批评者认为，根据法律保留原则，这些触及公民权利与义务的敏感领域应当由巴西国民议会通过正式立法来予以明确。这反映了在2026年数字化转型的背景下，行政权力边界与法治原则之间存在的潜在冲突。

从更宏观的视角来看，RFB的这一举措是巴西实现PBIA 2024–2028宏伟愿景的重要组成部分。该计划预计在四年内投入230亿巴西雷亚尔，用于升级国家技术基础设施，其中包括打造全球性能最强的五台超级计算机之一。巴西的目标不仅是优化公共服务，更是要确立其作为全球人工智能创新中心的地位。因此，第647/2026号法令不仅是税务管理现代化的里程碑，也是巴西在技术进步与法律审慎之间寻求平衡的一次重要尝试。